Päijät-Hämeen kuntayhtymässä on leikattu runsaasti henkilökohtaista apua. 1.1.18 alkaen lakkautuspäätöksiä on jo 33. Lisäksi näitä on tehty vuoden 2017 aikana. Määrät ovat erittäin suuria.

 

Kantelussa oikeusasiamiehelle pyydetään tutkimaan, onko kaikki mennyt laillisesti.

 

Kantelun laatinut lakimies Jukka Kumpuvuori toteaa surullisena: ”On ollut surullista kuunnella Päijät-Hämeen kuntayhtymän alueella asuvien vaikeavammaisten tarinoita siitä, kun henkilökohtainen apu yhtäkkiä lopetetaan. Vielä surullisempaa on ollut oppia se, että ilmeisesti taustalla on selvät rahalliset säästötavoitteet. Henkilökohtainen apu on ollut vuodesta 2009 sellainen palvelu, että kunnan pitää siihen rahat löytää. Kyse on ns. subjektiivisesta oikeudesta, ei määrärahasidonnaisesta palvelusta. Jos kuntayhtymällä ei ole varaa järjestää sen vaikeavammaisille asukkaille lakisääteisiä palveluja, tulee sen arvioida koko toimintansa perusteita. Lisäksi vaikuttaa, että kuntayhtymässä on kehitetty omia kriteereitä henkilökohtaisen avun suhteen, vaikka tämä toki kiistetään. Keskeistä oikeusvaltiossa on, että palvelujen saamisedellytyksistä säädetään laissa, eikä niistä päätetä erikseen esimerkiksi Päijät-Hämeen kuntayhtymässä. Suomessa on maailman hienoin vammaispalvelulaki. On surullista, miten se pulverisoidaan kunnissa erilaisten muiden vaikuttimien, kuten taloudellisten, alle”

 

Kantelu kokonaisuudessan :

 

KANTELU

Eduskunnan oikeusasiamiehelle

 

  1. KANTELUNALAINEN ASIA

 

Vammaispalvelulain mukaiseen henkilökohtaiseen apuun tehdyt heikennykset Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymässä.

 

  1. KANTELUN PERUSTEET

 

(huom. lainauksissa lisätty lihavointikorostukset)

 

Asiaa koskeva keskustelu – tausta

 

Päijät-Hämeen kuntayhtymän alueen vammaiset henkilöt ovat esittäneet syvän huolensa henkilökohtaisen avun leikkauksista.

 

https://www.ess.fi/uutiset/paijathame/art2443969

 

https://www.ess.fi/uutiset/paijathame/art2443897

 

Etelä-Suomen sanomien mielipideosastolla 20.3.2018 kuntayhtymän asukkaiden huoleen vastasivat (”Hyky vastaa: Yhtymä toimii hyväksytyn budjetin puitteissa – palveluntarve arvioidaan aina yksilöllisesti”) kuntayhtymän toimitusjohtaja Eetu Salonen, perhe- ja sosiaalipalvelujen toimialajohtaja Mika Forsberg, ja ikääntyneiden palvelut ja kuntoutus -toimialajohtaja Kimmo Kuosmanen.

 

https://www.ess.fi/Mielipide/art2445806

 

Kirjoituksessa todetaan muun muassa:

 

Yhtymävaltuusto asetti Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymälle vuoden 2017 osalta erittäin tiukan talousraamin, joka edellytti menojen leikkaamista 19 miljoonalla eurolle. Sen mukaisesti yhtymässä on toimittu”.

 

Palvelurakenteen uudistamisen tavoitteena on ollut taittaa maakunnan sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuskehitys ja järjestää toiminta annetulla talousarvioraamilla. Kehittämistyöllä tähdätään siihen, että päijäthämäläisille kyetään järjestämään laadukkaat ja kustannustehokkaat palvelut. Yhtymän henkilöstö on tehnyt loistavaa työtä kehittämistyön eteenpäin viemisessä. Taloudellinen tilanne on ollut haastava myös henkilöstölle”.

 

Päijät-Hämeen aiemmat sosiaali- ja terveydenhuollon organisaatiot tekivät yhteistyötä, mutta palvelujen myöntämiskriteerit ja toimintakäytännöt poikkesivat toisistaan. Yhtymän käynnistämisen myötä kriteerit oli välttämätöntä yhtenäistää. Päijät-Hämeen asukkaita on kohdeltava yhdenvertaisesti. Hyvinvointikuntayhtymän hallitus on hyväksynyt yhteiset ohjeet ja kriteerit”.

 

Vammaispalveluja koskevassa keskustelussa on viitattu vammaisten oikeuksiin. Vammaispalvelulaki ja -asetus raamittavat myös hyvinvointikuntayhtymän vammaispalvelujen toiminnan. Laissa määritellään vaikeavammaisuus, ja todennetaan vaikeavammaisuuden portin ahtaus. Silloin, kun vammaispalveluiden kriteerit eivät täyty, ei palveluja tule myöskään lain perusteella myöntää. Palvelujen järjestämiseen oikean lakipohjan perusteella on kiinnittänyt huomiota myös Lahden tarkastuslautakunta vuoden 2015 tarkastuskertomuksessaan”.

 

Säästösyistä ei ole ketään jätetty vaille palveluita, mutta palvelut tuotetaan taloudellisesti ja oikein mitoitettuna”.

 

Vaikeavammaisuuden ja ikääntymisen tuomat ongelmat toimintakyvyssä ovat joskus maallikon silmissä vaikeasti eroteltavissa ja edellyttävät myös ammattilaiselta huolellista palvelutarpeen arviointia. Iän tuoma avun tarpeen ja erilaisten sairauksien lisääntyminen ei ensisijaisesti synnytä oikeutta vammaispalveluihin. Palvelujen järjestäminen perustuu palvelutarpeen arviointiin, mikä tehdään yhteistyössä asiakkaan ja tarvittaessa hänen omaistensa kanssa. Palvelutarpeen arviointi tehdään vammaispalveluissa aina yksilöllisesti”.

 

Olen tiedustellut lisää tilanteesta kuntayhtymän johdolta. Vastauksen mukaan päätökset perustuvat yksilölliseen palvelutarpeen arviointiin ja palvelu/asiakassuunnitelmiin.

 

Perhe- ja sosiaalipalvelujen toimialajohtaja Mika Forsberg sittemmin täydensi kuntayhtymän vastausta, todeten, että hylkääviä päätöksiä 1.1.2018 alkaen on ollut yhteensä 33. Määrä on erittäin suuri ja merkittävä. On vaikea kuvitella, että yhtäkkiä olisi useita kymmeniä vaikeavammaisia henkilöitä, jotka ovat ”liian kevein perustein” saaneet henkilökohtaista apua. Vastauksen antaminen kysymykseen siitä, kuinka paljon hylkääviä päätöksiä on, kesti kaksi kokonaista arkipäivää. Tämä viittaa siihen, että asian hoito seurannan osalta ei ole oikealla tolalla, kun kyseistä, kuntayhtymän vammaisten henkilöiden kannalta keskeistä tietoa, ei ole saatavissa nopeammalla aikataululla kuntayhtymän johdon käytettäväksi. Lisäksi päätöksiä on tehty vuoden 2017 aikana. Kantelun tutkinnan yhteydessä tulisikin selvittää kokonaismäärät ja ennen kaikkea myös niiden suhde kokonaismäärään palvelunkäyttäjiä.

 

Henkilökohtainen apu on subjektiivinen oikeus – ei määrärahasidonnainen palvelu

 

Vammaispalvelulain mukainen henkilökohtainen apu on maksuton palvelu ja subjektiivinen oikeus.

 

Yllä kuntayhtymän johdon kirjoituksessa viitataan toiminnan pontimena Lahden kaupungin tarkastuskertomuksiin.

 

Lahden kaupungin arviointikertomuksessa 2015 asiaa puidaankin varsin roisin sanankääntein:

 

Lahdessa vammaispalveluiden piirissä olevien asiakkaiden palvelut on järjestetty pitkälti vammaispalvelulain pohjalta, vaikka ne olisi usein järkevämpää järjestää sosiaalihuoltolain tai vanhuspalvelulain pohjalta. Vammaispalvelulain mukaan toimittaessa asiakkaan omakustannusosuus jää käytännössä kokonaan pois, minkä johdosta kaupungin nettokustannus kasvaa. Sosiaali- ja terveystoimialan talousarviossa määrärahaa varataan liiaksi vammaispalveluihin. Perusteena käytetään sitä, että määrärahavaraus on pakollista subjektiivisten palvelujensaantioikeuden perusteella. Tarkastuslautakunnan käsityksen mukaan syynä tähän epätaloudelliseen budjetti- ja kulurakennekäytäntöön on mm. kaupungin kotipalvelujen riittämättömyys. Vammaispalveluissa esim. henkilökohtaisen avun saajista 38 % on yli 65-vuotta täyttäneitä, vaikka ikääntymiseen liittyvä sairaus tai vammautuminen ei ole peruste myöntää tukea vaikeavammaisuuden perusteella”.

 

Lahden kaupungin arviointikertomuksessa 2016 asiaan palataan todeten: ”Kaupunginhallitus on vastauksessaan todennut, että asiakasohjausyksikkö Siirin kanssa kartoitetaan palvelutarvetta. Jatkossa pyritään siihen, että tuki myönnetään ensisijaisesti sosiaalihuoltolain perusteella ja toissijaisesti erityislain perusteella”.

 

Vaikka kyse on eri viranomaisorgaanin (aiemmasta) toiminnasta, kuntayhtymän tuore viittaus ko. asiakirjaan merkitsee, että siinä ilmenevä ajattelutapa on nyt ollut motivoimassa ja perustelemassa kuntayhtymän toimintaa henkilökohtaisen avun leikkausten suhteen.

 

Lehtikirjoittelussa on viitattu ”hyväksytyssä budjetissa pysymiseen”, ”tiukkaan talousraamiin”, ”menojen leikkaamiseen”, ”kustannuskehityksen taittamiseen”, ”kustannustehokkaisiin palveluihin”

 

Vaikuttaa ilmeiseltä, että henkilökohtaisten avun leikkausten taustalla ovat taloudelliset ambitiot. Tämä käy ilmi yllä kuvatusta. Pidän tätä erittäin räikeänä hyökkäyksenä kohti subjektiivisena oikeutena turvattua henkilökohtaisen avun järjestelmää vastaan. Kantelun tutkinnan yhteydessä tulisikin selvittää, onko kuntayhtymä kunnioittanut henkilökohtaisen avun asemaa subjektiivisena oikeutena, vai onko se tehnyt sellaisia linjauksia henkilökohtaisen avun suhteen, joiden motivaationa ja perusteluna ovat ensisijaisesti kuntatalouteen liittyvät tekijät.

 

Kriteerit

 

Lehtikirjoituksista saa käsityksen, että virkamiesjohto on valtuustolle saattanut tiedon, että ”henkilökohtaista apua on aiemmin myönnetty liian kevein perustein, minkä vuoksi sitä ei voitu jatkaa”.

 

Internetistä on löydettävissä ”Vammaispalvelun ohjeet ja toimeentulotuen soveltamisohjeet 1.1.2017 lukien” (Päijät-Hämeen hyvinvointikuntayhtymä, 14.11.2016 § 223. Tässä ohjeessa ei sinänsä ole mitään lainvastaista.

 

Keskustelussa on kuitenkin noussut esiin ”poikkeavista myöntämiskriteereistä ja toimintakäytännöistä”, ”kriteerien välttämättömästä yhtenäistämisestä”, ”asukkaiden yhdenvertaisesta kohtelusta”.

 

Viranhaltijapäätöstasolla on havaittavissa perustelua, ihan päätöstekstissä, että kuntayhtymä on ”tarkistanut kriteereitä” (ja sen vuoksi ei ole hakijaa voitu pitää enää vaikeavammaisena).

 

Sähköpostissa kuntayhtymän johdolta todetaan, että ”esim. hk-apu meillä ei ole olemassa mitään sisäisiä kriteerejä”.

 

Kun tällaista keskustelua ja päätös käytäntöä on osoitettavissa, herää kuitenkin perusteltu epäilys siitä, onko kuntayhtymän käytännön sosiaalityössä selvästi otettu käyttöön uusia, lakiin ja kuntayhtymän hallituksen hyväksymään ohjeeseen perustumattomia linjauksia, ja onko vammaispalvelun sosiaalityössä määrätty karsimaan palveluita. Kun henkilökohtaista apua on leikattu niin runsaasti ilman että normipohjassa tai sosiaalihuollon asiakkaiden tilanteissa on tapahtunut muutoksia, on uskottavampi selitys kriteerien tiukentaminen, kuin yhdenmukaistaminen.

 

Ennen kaikkea, jos perustuslain 2 § nojalla, viranomaisen toiminnan tulee perustua lakiin. Vammaispalvelulaissa säädetään henkilökohtaisen avun saamisedellytyksistä.

 

Vammaispalvelulain 8 c § 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan vammaispalvelulaissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella 1) päivittäisissä toimissa; 2) työssä ja opiskelussa; 3) harrastuksissa; 4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

 

Vammaispalvelulain 8 c § 3 momentin mukaan henkilökohtaista apua järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään henkilöä, joka tarvitsee pitkäaikaisen tai etenevän vamman tai sairauden johdosta välttämättä ja toistuvasti toisen henkilön apua suoriutuakseen 1 momentissa tarkoitetuista toiminnoista eikä avun tarve johdu pääasiassa ikääntymiseen liittyvistä sairauksista ja toimintarajoitteista.

 

Jos näitä kriteerejä tarkistetaan, on se tehtävä eduskunnan ei Päijät-Hämeen kuntayhtymän toimesta. Nyt on epäselvää, mihin viitataan aiemmilla kriteereillä, niiden muuttamisella, liian keveillä perusteilla jne.

 

Kantelun tutkimisen yhteydessä tulisi nähdäkseni selvittää, onko kuntayhtymässä otettu käyttöön lakiin perustumattomia henkilökohtaisen avun kriteerejä vammaispalvelun sosiaalityössä.

 

Palvelusuunnittelu

 

Vammaispalvelulain 3 a § 2 momentin mukaan vammaisen henkilön tarvitsemien palvelujen ja tukitoimien selvittämiseksi on ilman aiheetonta viivytystä laadittava palvelusuunnitelma siten kuin sosiaalihuollon asiakaslaissa säädetään. Palvelusuunnitelma on säännöksen mukaan tarkistettava, jos vammaisen henkilön palvelutarpeessa tai olosuhteissa tapahtuu muutoksia sekä muutoinkin tarpeen mukaan. Sosiaalihuoltolain 4 luvun 39 § 1 momentin mukaan palvelutarpeen arviointia on täydennettävä asiakkaalle laadittavalla asiakassuunnitelmalla tai muulla vastaavalla suunnitelmalla, ellei suunnitelman laatiminen ole ilmeisen tarpeetonta. Saman säännöksen 2 momentin mukaan asiakassuunnitelma sisältää asiakkaan palvelutarpeen edellyttämässä laajuudessa: 1) asiakkaan arvion ja ammatillisen arvion tuen tarpeesta; 2) asiakkaan arvion ja ammatillisen arvion tarvittavista palveluista ja toimenpiteistä; 3) omatyöntekijän tai muun asiakkaan palveluista vastaavan työntekijän arvion asiakkaan terveyden tai kehityksen kannalta välttämättömistä sosiaalipalveluista sekä niiden alkamisajankohdasta ja kestosta; 4) tiedot siitä kuinka usein asiakas ja omatyöntekijä tai muu asiakkaan palveluista vastaava työntekijä tulevat tapaamaan; 5) asiakkaan ja työntekijän arvion asiakkaan vahvuuksista ja voimavaroista; 6) asiakkaan ja työntekijän yhdessä asettamat tavoitteet, joihin sosiaalihuollon avulla pyritään; 7) arvion asiakkuuden kestosta; 8) tiedot eri alojen yhteistyötahoista, jotka osallistuvat asiakkaan tarpeisiin vastaamiseen ja vastuiden jakamiseen niiden kesken; 9) suunnitelman toteutumisen seurantaa, tavoitteiden saavuttamista ja tarpeiden uudelleen arviointia koskevat tiedot. Saman säännöksen 3 momentin mukaan, kuten vammaispalvelulaissa, asiakassuunnitelma on tarkistettava tarvittaessa.

 

Olen ymmärtänyt, että palvelusuunnitelmia on päivitetty henkilökohtaisen avun lakkauttamispäätöksiä edeltävästi. Kuitenkin, ymmärrykseni on, perustuen palvelusuunnitteluasiakirjojen tarkasteluun, että näissä prosesseissa ja kirjauksissa ei ole noudatettu yllä kuvattua lainsäädäntöä, eikä esimerkiksi erimielisyyttä henkilökohtaisen avun suhteen ole välttämättä kuvattu kattavasti, eikä myöskään toimintakykyä tai palvelutarvetta riittävän kattavasti.

 

Kantelun tutkimisen yhteydessä tulisi nähdäkseni selvittää, millaisiin palvelusuunnittelutoimiin viranomainen on ryhtynyt, ja onko näissä noudatettu yllä kuvattua melko laajaa velvollisuusluetteloa palvelusuunnitelman laatimista koskien.

 

Ensisijaisuus, toissijaisuus

 

Kuntayhtymä painottaa, että sosiaalihuoltolaki on ensisijainen vammaispalvelulakiin nähden. Kuitenkin, erityislakina vammaispalvelulaki on ensisijainen, kun sen saamisedellytykset täyttyvät. Nähdäkseni on erittäin kyseenalaista julistaa yleisesti, että päätöksiä tehdään yleisesti ottaen liikaan erityislain vammaispalvelulain perusteella. Tällainen vaikutelma kuntayhtymän toiminnasta syntyy, erityisesti, kun se viittaa Lahden tarkastuskertomukseen. Pidän tällaista yleistä oletusta epäasiallisena.

 

Täytäntöönpano

 

Sosiaalihuoltolain 6 luvun 52 § 1 momentin mukaan kunnan viranhaltijan tai toimielimen päätös voidaan muutoksenhausta huolimatta panna täytäntöön, jos päätöksen laatu edellyttää viivytyksetöntä täytäntöönpanoa ja se ei vaaranna turvallisuutta, tai jos päätöksen tulemista voimaan ei voida palvelujen järjestämisestä johtuvista syistä siirtää tuonnemmaksi ja viranhaltija tai toimielin on määrännyt päätöksen heti täytäntöönpantavaksi. Lähtökohta on täytäntöönpanokielto. Jos sosiaalihuollon asiakas hakee muutosta, olisi oikeusjärjestyksen kannalta perusteltua, että palvelu jatkuisi muutoksenhakuajan. Muutoin tilanne voi olla se, että asiakas saa vaikkapa kahden vuoden päästä päätöksen korkeimmasta hallinto-oikeudesta, jonka mukaan hän olisi ollut oikeutettu henkilökohtaiseen apuun kahden vuodenkin ajan, mutta tosiasiassa tätä palvelua ei voi käyttää takautuvasti.

 

Ymmärrykseni on, että lakkauttamispäätökset on pantu välittömästi voimaan muutoksenhausta huolimatta, eikä esitetty mitään oikeusjärjestyksen kannalta relevantteja perusteita välittömälle täytäntöönpanolle. Täytäntöönpanokieltoa olen siten yksittäistapauksittain joutunut hakemaan valitusprosessissa hallinto-oikeudelta.

 

Kun sosiaalihuoltolain pääsääntö on täytäntöönpanokielto, tulisi nähdäkseni kantelun tutkimisen yhteydessä selvittää, onko viranomainen toiminut tuon lähtökohdan mukaisesti, vai sen vastaisesti yleisenä toimintatapana.

 

  1. PYYNTÖ

 

Pyydän kunnioittavasti oikeusasiamiestä tutkimaan, ovatko kuntayhtymä ja sen viranhaltijat toimineet oikeusjärjestyksemme edellyttämällä tavalla laillisesti kantelunalaisen asian osalta.

 

Turku, 24.3.2018

 

pro bono publico

 

Jukka Kumpuvuori, luvan saanut oikeudenkäyntiavustaja

Lakitoimisto Kumpuvuori Oy

Verkatehtaankatu 5, as. 501

20100 TURKU

050 552 0024

laki@kumpuvuori.fi

 

LIITTEET:

 

  1. Asiaan liittyvä sähköpostiketju.
  2. Asiaan liittyviä lehtijuttuja.